Le Parlement européen a voté, en septembre de cette année, les trois règlements composant la nouvelle politique agricole commune (PAC). Si l’on peut regretter une intégration insuffisante des objectifs du Pacte Vert, la nouvelle PAC poursuit néanmoins l’inclusion de l’objectif d’amélioration du bien-être animal dans le système de subventions agricoles.
Cette prise en compte de l’animal dans la politique agricole est un aspect central, et pourtant peu remarqué, de l’action européenne en matière de protection animale. En effet, l’inclusion de mesures de bien-être animal dans la PAC est sans doute le seul aspect qui distingue véritablement l’Union européenne (UE) des autres systèmes juridiques – et non sa législation sur le bien-être animal, somme toute très peu protectrice. De plus, la place de l’animal dans la PAC est une des seules véritables incarnations de l’article 13 du traité constitutionnel européen (dit « Traité de Lisbonne »), qui impose à l’Union et aux États membres de tenir « pleinement compte des exigences du bien-être des animaux en tant qu’êtres sensibles » lors de la formulation et la mise en œuvre de la politique de l’Union.
Les principaux changements de la réforme de 2021
Deux changements majeurs marquent la réforme de 2021. Tout d’abord, pour la première fois dans l’histoire de l’UE, le budget consacré aux paiements agricoles ne constitue plus le premier poste de dépense européen. Deuxièmement, la nouvelle PAC se traduit par une marge de manœuvre considérablement plus importante accordée aux États membres dans la distribution des subventions. La Commission européenne se contentera désormais de fixer des objectifs à atteindre par les États membres et de mesurer les efforts de ceux-ci via des indicateurs qui restent encore à définir. Ces objectifs sont influencés notamment, bien que timidement, par ceux du Pacte Vert européen et de sa déclinaison dans le secteur agro-alimentaire, la « Stratégie de la Ferme à la table », qui visent à atteindre la neutralité carbone du continent européen d’ici 2050.
La poursuite d’une prise en compte de l’animal dans la PAC
La prise en compte du bien-être animal dans la PAC s’inscrit dans la continuité de l’action du législateur européen en matière de bien-être animal. À partir de 1977, l’UE transpose ainsi les trois Conventions du Conseil de l’Europe sur la protection des animaux en élevage (1). Ces législations s’étoffent au fil du temps et se multiplient à la fin des années 1990 pour aboutir au cadre règlementaire que l’on connaît aujourd’hui, composé d’une directive horizontale qui s’applique à tous les animaux d’élevage, de quatre directives sectorielles posant des normes spéciales pour les poules pondeuses, cochons, veaux et poulets, et deux règlements fixant des normes de protection durant le transport et lors de l’abattage.
Rapidement après l’entrée en vigueur de ce cadre réglementaire, le législateur européen fait preuve de cohérence et intègre au sein de la PAC des mesures concernant le bien-être animal. Aussi, dès 2003, la PAC intègre des normes de bien-être animal par le biais du Règlement 1782/2003 du 29 septembre 2003, qui inclut certaines dispositions des directives horizontale et sectorielles au mécanisme dit de « conditionnalité », et du Règlement 1698/2005 du 20 septembre 2005, qui prévoit le financement de mesures améliorant le bien-être des animaux au-delà des exigences réglementaires minimales.
Une prise en compte au sein des deux « piliers » de la PAC
Les mesures relatives au bien-être animal sont présentes dans les deux principales catégories de subventions agricoles, communément désignées sous le nom de « piliers ». Il s’agit des mesures de soutien aux revenus des agriculteurs financés par le Fonds européen agricole de garantie (dit « premier pilier ») et les mesures incitatives financées par le Fonds européen agricole pour le développement rural (dit « second pilier »), dont le budget est alimenté par l’UE et les États membres. La PAC de 2021 comprend en outre un type de mesure à mi-chemin entre le réglementaire et l’incitatif – les éco-régimes – qui intègreront également des mesures sur le bien-être animal.
La conditionnalité des aides au respect des normes de bien-être animal
Au sein du premier pilier, la conditionnalité est un mécanisme consistant à lier le soutien apporté aux agriculteurs et éleveurs au respect de règles. En cas de manquement au respect de ces règles, une réduction sur les subventions est opérée, en général de 3% de l’ensemble des paiements soumis à la conditionnalité.
Il existe trois règles de conditionnalité qui renvoient respectivement au respect des articles 3 et 4 des directives sectorielles sur les veaux et sur les cochons, ainsi que l’article 4 de la Directive 98/58 horizontale. En matière de bien-être animal, la conditionnalité n’impose donc pas de nouvelles règles aux éleveurs ; il s’agit avant tout d’un mécanisme d’application du droit. Un tel mécanisme est le bienvenu dans la mesure où la bonne application de la législation sur le bien-être animal demeure lacunaire en UE.
Les mesures en soutien au bien-être animal dans le second pilier
En plus de la conditionnalité, le législateur européen a également prévu un type de mesure visant à améliorer le traitement des animaux d’élevage au-delà du simple respect des dispositions des directives sur le bien-être animal. Ces mesures, désignée sous le nom de « second pilier » de la PAC, sont volontaires et ont pour objectif d’inciter les producteurs à s’engager au-delà des normes réglementaires.
La nature des aides du second pilier est déterminée de la manière suivante : le règlement européen concernant le premier pilier de la PAC établit un menu de mesures obligatoires que les États membres doivent mettre en œuvre et d’autres, facultatives, parmi lesquelles les États membres peuvent choisir. Parmi ces mesures facultatives, il existe une mesure dédiée au bien-être animal, la Mesure 14. La majorité des États membres l’ont adoptée – mais pas la France. La Mesure 14 consiste à financer des dépenses d’infrastructures visant à améliorer le traitement des animaux, tels que la construction d’enclos plus grands, l’aménagement de parcours en extérieur, ou de compenser la mise en œuvre de bonnes pratiques, comme des temps de sevrage plus longs.
Les États membres peuvent également mettre en œuvre d’autres mesures bénéficiant aux animaux. Par exemple, la Mesure 4 concernant les aides à l’investissement (« investissements physiques ») a été mobilisée en Alsace pour améliorer les conditions de vie des poules pondeuses. La Mesure 11, soutenant le maintien et la conversion en agriculture biologique, contribue également au bien-être animal étant donné que le cahier des charges du label bio européen comprend des normes de bien-être animal plus élevées que celles du droit commun.
Les mesures dédiées au bien-être animal au sein des nouveaux éco-régimes
Les éco-régimes sont un nouveau type de subvention au sein du premier pilier, à cheval entre les normes réglementaires du premier pilier et les mesures incitatives du second pilier. Les éco-régimes sont à la fois facultatifs et obligatoires : ils sont facultatifs pour les éleveurs, mais les États membres doivent obligatoirement les proposer au niveau national et consacrer un pourcentage minimal de leur enveloppe budgétaire à leur financement.
Tout comme les mesures du second pilier, l’objectif des éco-régimes est d’inciter les producteurs à aller au-delà des minimums légaux, dans l’optique de faciliter la démarche de qualité des producteurs ne souhaitant toutefois pas s’engager dans des segments de production de qualité qui nécessitent d’importantes dépenses d’infrastructure. À ce titre, les mesures rétribuées par les éco-régimes sont plus exigeantes que les minimums légaux mais moins ambitieuses que les mesures du second pilier (Mesure 14). Parmi les mesures envisagées par la Commission européenne, on peut mentionner des aménagements visant à baisser la densité en élevage ou permettre la mise à bas des truies hors cage, la fourniture de matériaux d’enrichissement (perches pour les volailles, paille pour les cochons), ou encore des durées de pâturage rallongées pour les bovins.
Des opportunités de réforme manquées
Malgré une intégration assez complète des mesures de bien-être animal dans l’ensemble des instruments de la PAC, les effets de ces mesures sur le niveau de bien-être des animaux demeurent relativement limités.
À commencer par la conditionnalité, mécanisme d’application du droit intéressant en théorie, mais dont la capacité à assurer un niveau de protection animale satisfaisant est limitée en pratique. Tout d’abord, les normes de bien-être animal incluses dans le mécanisme de conditionnalité sont très peu ambitieuses. Pour cause, elles reprennent celles de la législation sur le bien-être animal. Celle-ci est très peu prescriptive, à l’image de la Directive horizontale (98/58/CE), qui se contente de fixer des objectifs généraux. Quant aux directives sectorielles, davantage précises, elles autorisent bon nombre de pratiques génératrices de souffrance, comme l’utilisation de cages, le recours à des densités élevées sur les exploitations, ou encore les mutilations. Une deuxième limite à l’efficacité de la conditionnalité tient au régime d’exemption appliqué aux « petits agriculteurs » qui a pour conséquence d’exclure 40 % des producteurs européens du mécanisme de sanctions prévues par la conditionnalité. Enfin, même quand elle trouve à s’appliquer, la conditionnalité n’est pas toujours mise en œuvre en raison du très faible taux d’inspection des exploitations. En effet, la PAC impose seulement qu’un pourcent des exploitations fasse l’objet de contrôles par an.
Quant aux programmes mis en place au titre de la Mesure 14, ils sont en fait très peu ambitieux. Il s’agit, par exemple, de fournir aux animaux des matériaux d’enrichissement, ou encore de réduire très marginalement la densité, sans pour autant prévoir un accès au plein air ou un arrêt complet des mutilations. Ainsi, il semblerait que ces programmes viennent davantage pallier les carences de la législation sur le bien-être animal plutôt que d’améliorer significativement les conditions de vie des animaux en exploitation.
Au-delà des paiements accordés en faveur du bien-être animal, le second pilier prévoit également une série de subventions au soutien de méthodes de production qui vont à l’encontre d’un modèle respectueux des animaux. Tel est le cas de certaines mesures environnementales, telles que la perméabilisation des fosses de lisier, qui vise la mise en conformité avec la réglementation environnementale, ou la construction de méthaniseurs, en vue de transformer le lisier en source d’énergie. Or, ces infrastructures sont caractéristiques d’un mode de production intensif qui s’accompagne le plus souvent de densité élevées et d’absence d’accès au plein air.
Conclusion
La révision de la législation sur le bien-être animal, qui aboutira sûrement à l’interdiction des cages dans les filières ponte, porcs et bovines, aura également pour effet d’améliorer l’efficacité de la conditionnalité lors de la prochaine révision de la PAC.
Toutefois, d’un point de vue davantage structurel, on ne peut que déplorer le manque d’articulation entre le Pacte Vert et la Stratégie de la ferme à la table d’une part, et la PAC d’autre part. Une telle absence d’articulation prive le Pacte Vert de son bras armé, la PAC, pour neutraliser les émissions à effet de serre dans le secteur agro-alimentaire via une réorientation des aides aux élevages plus respectueux des animaux. Selon cette même logique, la révision de la législation sur le bien-être animal annoncée en mai 2020 dans le cadre de la Stratégie de la ferme à la table semble déjà limitée faute d’un ajustement du modèle de distribution des subventions agricoles. La PAC reste en effet le levier incontournable du rehaussement des normes de bien-être animal, puisque dans le cadre de la production de denrées alimentaires, le modèle de production dominant est déterminé avant tout par le fléchage des subventions publiques. Sans une réorientation des subventions de la PAC vers des méthodes de production plus vertueuses, l’augmentation du niveau de protection animale en élevage semble donc relever du vœu pieux.
Alice Di Concetto
[1] Ces conventions sont les suivantes : Convention européenne sur la protection des animaux en transport international (1968), Convention européenne sur la protection des animaux dans les élevages (1976), Convention européenne sur la protection des animaux d’abattage (1979). Retour
