Gavage: un arrêté « mou »?

Revenons sur l’arrêté du 21 avril 2015 « établissant des normes minimales relatives à l’hébergement des palmipèdes destinés à la production de foie gras » (JO du 30 avril 2015 – NOR : AGRG1505346A), dont nous n’avons pas fait mention dans les numéros précédents de la Revue, déjà bien chargés.

Son titre laisse espérer des dispositions soulageant les oiseaux soumis au gavage. Mais sa lecture montre qu’il n’établit pas vraiment des normes. En réalité, il est un exemple assez exact de cette forme de « droit mou » ou « droit souple » (soft law), qui est fait de règles conseillées, dont la nature et la formulation excluent une obligation juridiquement sanctionnée, et dont, en conséquence, les résultats sont incertains (voir note 1). Ce droit mou est plutôt regrettable ici, puisqu’il s’agit des conditions de détention de canards gavés de force et dont la destinée de souffrances prolongées est assez sournoisement cachées dans le titre sous la dénomination de « production de foie gras », une destinée qui mériterait plutôt des mesures dures mettant fin à une méthode d’exploitation abusive de l’animal qui dure depuis trop longtemps. L’arrêté est promulgué « en application de la recommandation du Conseil de l’Europe » (adoptée le 22 juin 1999), concernant les oies et canards utilisés pour cette production (2). Il vise de façon très restrictive « l’hébergement des palmipèdes en phase de gavage ». Les articles 1 et 5 sont d’ordre général ou administratif. L’article 3 indique que l’arrêté sera applicable à toutes les installations, anciennes comme nouvelles, au 1^er janvier 2016.

Les normes sont peu nombreuses et font l’objet de l’article 2. Elles sont les suivantes :

• Le nombre minimum de palmipèdes par logement ne peut être inférieur à 3 ;
• Le logement ne doit pas présenter d’entrave au déploiement des ailes et à la réalisation des mouvements verticaux des palmipèdes ;
• Les abreuvoirs longitudinaux doivent permettre aux palmipèdes de couvrir leur tête avec de l’eau et, avec le bec, de projeter de l’eau sur leur corps sans difficulté, et doivent être maintenus dans un état de propreté satisfaisant ;
• Le sol doit être dépourvu d’éléments saillants.Les fientes ne doivent pas rester accumulées.

C’est tout, c’est peu, et c’est… soft, malgré que l’arrêté soit présenté comme précisant « les normes minimales auxquelles les logements des palmipèdes doivent répondre ». Que signifient alors les termes « préciser » et « norme » utilisés ici ?…

Lire aussi : Le foie gras, une gourmandise au prix de la souffrance

L’article 4 apporte une explication à ces apparentes contradictions, et fait peut-être entrevoir le but réel du texte :  Article 4, Dispositions finales : Sans préjudice des dispositions du présent arrêté, les dimensions minimales des logements des palmipèdes en phase de gavage peuvent être fixées par instruction du ministre chargé de l’agriculture. Ainsi, les dispositions normatives et d’application obligatoire (telles que sont les dimensions des logements des palmipèdes en phase de gavage, c’est-à-dire des cages, parlons clairement) vont être prescrites par une « instruction », c’est-à-dire un document élaboré au sein de la Direction générale de l’Alimentation par les services ministériels de la sous-direction de la santé et de la protection animale et directement diffusé par le ministre par la voie des préfectures.

Pourquoi ce recours au procédé arrêté + instruction ? Il découle probablement de l’insuccès d’une initiative réglementaire antérieure du ministère, un projet d’arrêté « établissant des normes minimales relatives à la protection des palmipèdes », qui avait été communiqué le 7 janvier 2015 pour avis à une cinquantaine de destinataires dont les experts bien-être animal du CNOPSAV (Conseil national d’orientation de la politique sanitaire animale et végétale).

Après lecture attentive et critique, la LFDA avait envoyé le 14 janvier un document de quatre pages présentant nombre de remarques et demandes de modifications, par exemple :

• l’incongruité du titre de l’arrêté faisant référence à la « protection » des oiseaux, et de dispositions applicables aux cages de détention utilisées durant leur gavage,
• l’absence de précision quant à ces cages, dites épinettes, qui imposent une détention contraignante au point d’empêcher l’animal d’effectuer tout mouvement,
• l’absence de certaines préconisations majeures de la recommandation (article 10-7) concernant le confort des oiseaux, la prévention anti-incendie, la ventilation, la température, le bruit, l’éclairement,
• l’imprécision de termes ou d’expressions (exemple « périodes », « mouvement vertical », « sans entrave »), etc.

D’emblée, le texte de l’arrêté nous avait paru suspect parce que le document remis à notre examen mentionnait (assez honnêtement d’ailleurs) qu’il avait été validé par le CIFOG, le Comité Interprofessionnel des Palmipèdes à Foie Gras, lequel s’active à promouvoir activement la consommation du foie gras ! Cela signifiait à nos yeux que l’arrêté ne devait présenter aucun risque de gêner les intérêts de cette industrie…

Devant les réactions critiques des associations, le projet de texte a été mis de côté et un nouvel arrêté a été rapidement préparé, rédigé dans une forme suffisamment vague pour ne pas être rejeté, signé le 21 avril et publié le 30. L’instruction ministérielle complémentaire est très attendue. Les règles administratives concernant ce genre de texte ne nous sont pas connues. Il est possible qu’une « instruction » ne soit pas soumise à une lecture préalable, mais il serait assez stupéfiant que le CIFOG ne soit pas invité à y mettre son nez et son bec…

Et si cela devait être, il ne serait pas acceptable que ceux qui se vouent à préserver l’animal soient eux privés de donner leur avis. Cette « instruction » aura à rendre concrets les principes très détaillés de la recommandation du Conseil de l’Europe de 1999, notamment dans ses articles 10, 12, 14 et 16 ; ce sera un délicat travail de dentellière, parce que la convention veille à ce que rien ne menace le bien-être des palmipèdes, ce qui est passablement contradictoire avec le gavage…

Il faut souhaiter que l’instruction ministérielle sera scrupuleusement dans la ligne de la recommandation européenne, et qu’elle saura tenir compte du rapport de 1998 sur « Le bien-être dans la production de foie gras de canard et d’oie » du Comité scientifique sur l’hygiène vétérinaire et la production des animaux de la Commission européenne qui conclut à l’existence des traitements incompatibles avec le bien-être de ces animaux (4) que sont le gavage forcé et les conditions indignes de leur détention dans des cages individuelles exiguës.

Jean-Claude Nouët

1. La conception classiquement admise est que la loi n’a de sens que si elle pose des obligations juridiquement assurées. Pourtant, depuis 2004, le Conseil constitutionnel considère que les textes de portée incertaine ne sont pas contraires aux dispositions de la constitution ; ce « droit mou » a été également soutenu par plusieurs personnalités politiques, dont un ancien président du Sénat. À l’opposé, il est critiqué parce qu’il laisse au juge le soin de décider si une disposition est ou non obligatoire, trouble la notion d’obligation attachée à la loi, et crée une incertitude juridique : c’est ce que constate le rapport 2006 du Conseil d’État. En 2004, pour clarifier le contrôle du Conseil constitutionnel, une proposition de loi constitutionnelle « tendant à renforcer l’autorité de la loi » aurait expressément prescrit que les dispositions législatives doivent être d’ordre obligatoire : elle n’a pas été votée. Le recours au « droit mou » s’est étendu en France, notamment au nom d’une nécessité de réponses adaptées ; il s’est également imposé dans les institutions européennes.
2. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id= 261543&Site=COE
3. Circulaire du 25 février 2011 relative aux circulaires adressées aux services déconcentrés (NOR : PRMX1105919C). https://www.legifrance.gouv.fr/ affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000023645800
4. Report of the Scientific Committee on the Animal Health and Welfare aspect of the production of Foie Gras in Ducks and Geese. http://europa.eu.int/ comm/dg24/sc/scah/out17_en.html Analyse critique du rapport du Comité scientifique de la santé et du bien-être animal sur la protection des palmipèdes « à foie gras ». Édition Fondation LFDA, avril 2000.

Article publié dans le numéro 89 de la revue Droit Animal, Ethique et Sciences.