Le grand cormoran, oiseau plongeur consommateur de poissons, représente un concurrent pour les pêcheurs et pisciculteurs. Un récent arrêt du Conseil d’État remet en question l’évolution positive de sa protection et favorise les pêcheurs.
En France, deux sous-espèces de cormorans sont représentées sur le territoire :
- Une sous-espèce principalement maritime, Phalacrocorax carbo carbo.
- Une sous-espèce principalement continentale, Phalacrocorax carbo sinensis (le grand cormoran) ; c’est cette dernière espèce qui va nous intéresser au sein de cet article ; il est en effet le seul à pouvoir faire l’objet de dérogation d’interdiction de tir.
Le statut juridique du grand cormoran
Revenons des années en arrière pour avoir une vision d’ensemble. Après avoir été massacré jusqu’à disparaître de certains pays européens, la population du grand cormoran était estimée à moins de 1000 individus à la fin des années 1970 en France. Le grand cormoran finit par faire partie des oiseaux protégés sur l’ensemble du territoire par la directive du Conseil de l’Union européenne du 12 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages (remplacée depuis par la directive 2009/147/CE). Comme indiqué à l’article 1, cette directive « concerne la conservation de toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est d’application. Elle a pour objet la protection, la gestion et la régulation de ces espèces et en réglemente l’exploitation ».
Pourtant, face au mécontentement des sociétés de pêches et des pisciculteurs qui lui reprochent une prédation excessive sur certains poissons en eaux libres et en bassins piscicoles, la France prend l’arrêté du 2 novembre 1992 qui sort explicitement le grand cormoran de ce régime de protection intégrale. Rien d’étonnant : cette dérogation à la protection est permise par l’article 9 de la directive*. À la suite de cela et pour la campagne de l’année 1994-1995, il a été décidé de fixer un premier quota d’oiseaux par département à détruire correspondant à 5 % de la population estimée, soit plus de 3000 oiseaux. En 1996, le quota passe à 10 % et les tirs s’étendent à l’ensemble des eaux libres et plus seulement à celles des étangs de piscicultures.
* 1. « Les États membres peuvent déroger aux articles 5, 6, 7 et 8 s’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, pour les motifs ci-après : a) — dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques, — dans l’intérêt de la sécurité aérienne, — pour prévenir les dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux, — pour la protection de la flore et de la faune; »
Devant les réclamations des États membres, une directive spéciale « Grand cormoran », la directive 97/49/CE de la Commission du 29 juillet 1997, vient modifier la directive « Oiseaux » de 1979 en précisant que cet animal a atteint un niveau de conservation favorable et qu’il n’a plus à être mentionné à l’annexe 1. En conséquence, les États membres dont la France ne sont plus tenus de mettre en place des mesures de conservations spéciales, comme la désignation de zones de protection. Bien que l’oiseau reste toujours protégé par le régime général, sa situation demeure fragile. En effet, il est, depuis ces dernières années, dans le viseur du Parlement européen. Une première résolution, qui vise à inciter l’UE à traiter le sujet, a été prise contre lui en 2008. En 2022, on retrouve dans l’exposé des motifs d’une deuxième résolution la proposition suivante : « Depuis de nombreuses années, les cormorans ont eu une incidence économique et sociale sur l’aquaculture. Il est temps de mettre en place des mesures permanentes pour lutter contre ce fléau. La rapporteure estime que la solution pourrait consister à inclure le grand cormoran (Phalacrocorax carbo sinensis) à l’annexe II, partie A, de la directive 2009/147/CE « Oiseaux », sur la liste des espèces susceptibles d’être chassées en vertu de la législation nationale. »
Aujourd’hui, en droit interne, le régime juridique de cet oiseau est régi par plusieurs textes. L’article L411-1 du code de l’environnement[1] et l’arrêté du 29 octobre 2009 posent le principe général d’interdiction de sa destruction. Cependant, l’article L411-2, 4° du code de l’environnement prévoit des dérogations à cette protection, prévues par les directives, dès lors qu’il n’existe pas d’autres solutions satisfaisantes à la réalisation de l’objectif recherché[2] et que cette dérogation ne nuise pas au maintien dans un état de conservation favorable des populations dans leur aire de répartition habituelle. La régulation du grand cormoran est encadrée par un arrêté ministériel du 26 novembre 2010 : des dérogations à l’interdiction de sa destruction peuvent être autorisées par le préfet pour prévenir les dommages importants aux piscicultures en étang ou la dégradation de la conservation des habitats naturels que ces dernières peuvent contribuer à entretenir et pour prévenir les risques causés par la prédation de cet oiseau sur des espèces de poissons protégés. Les tirs peuvent avoir lieu entre la date d’ouverture de la chasse des gibiers d’eau et le 1er février. Les préfets peuvent étendre la durée de destruction par un nouvel arrêté préfectoral s’il y a lieu de le faire. Le quota d’oiseaux est fixé par arrêté ministériel pour chaque département. Ces quotas tiennent compte de l’objectif premier, la protection de la pisciculture et des poissons menacés.
Dans le cadre du renouvellement de l’ancien arrêté ministériel, en vigueur depuis trois ans et sur lequel se basent les arrêtés préfectoraux, le gouvernement a pris l’arrêté du 19 septembre 2022. Cette décision répond à un besoin manifeste de cohérence, après que la justice a annulé de nombreux arrêtés préfectoraux qui ne présentaient pas suffisamment d’éléments objectifs justifiant la destruction du grand cormoran[3]. Ce nouvel arrêté fixe des plafonds départementaux (et non plus des quotas) dans les limites desquelles les préfets peuvent délivrer des dérogations aux interdictions de destruction du grand cormoran pour la période 2022-2025. Cet arrêté ne concerne que les tirs aux abords des bassins de pisciculture dans 58 départements avec un plafond annuel de 27 892 individus soit 24 % de la population estimée en 2021. Les tirs sur cours d’eau et plan d’eau sont désormais interdits sur tout le territoire. L’ancien arrêté prévoyait la destruction annuelle de 50283 individus dans 86 départements en acceptant les tirs en eau libre. Ce nouvel arrêté va donc vers une meilleure protection du grand cormoran.
L’arrêt du Conseil d’État, des motivations infondées
Certains acteurs économiques sont visiblement contre et vont le faire savoir devant les juridictions. L’arrêté est attaqué par la puissante Fédération nationale de la pêche en France et de la protection des milieux aquatiques devant le Conseil d’État. Celui-ci va, à la surprise générale, annuler l’arrêté dans une décision du 8 juillet 2024 qui laisse songeur. Le Conseil d’État relève, dans un premier temps, que « l’espèce est en bon état de conservation », que la prédation de l’oiseau sur les « espèces de poissons apparaît très variable et largement dépendante du contexte écologique et du milieu dans lequel elle s’inscrit. Plusieurs études montrent toutefois que cette incidence peut, dans certains cas, être importante et conduire à une diminution substantielle de la biomasse de certaines espèces ».
Dans un second temps, selon des pièces de dossiers, « plusieurs espèces de poissons protégées, susceptibles d’être consommées par le grand cormoran, sont en mauvais état de conservation. L’ombre commun et le brochet commun sont ainsi classés parmi les espèces « vulnérables » sur la liste rouge des poissons d’eau douce de France métropolitaine établie par l’Union internationale pour la conservation de la nature en 2019, tandis que l’anguille européenne est classée « en danger critique d’extinction » sur cette même liste, et que le saumon atlantique apparaît « quasi-menacé » ». La note finale expose : « Si le grand cormoran n’est pas le facteur principal expliquant ce mauvais état de conservation, la pression de prédation qu’il exerce apparaît susceptible, dans certains contextes particuliers, de contribuer à la dégradation de l’état de conservation de ces espèces. » Il est fait mention plus loin de certaines portions de cours d’eau qui peuvent faire l’objet d’une pression significative émanant du grand cormoran. Le Conseil poursuit en estimant que, vu qu’il n’y a aucune étude qui exclut le risque que le grand cormoran se nourrisse de poissons protégés en mauvais état de conservation, le gouvernement ne pouvait légalement être en mesure d’interdire définitivement aux préfets les tirs en eaux libres.
Cette décision est une catastrophe pour les grands cormorans car elle entérine les tirs en eaux libres (cours d’eau et plans d’eau), moyennant la preuve d’études démontrant une prédation de l’oiseau. À quoi faut-il s’attendre du grand cormoran, oiseau piscivore, sinon qu’il se nourrisse des poissons à sa disposition ? De plus, il est légitime de se poser la question de la solidité des études fournies*.
* « Pour justifier sa décision, le Conseil d’État s’est notamment appuyé sur des études complémentaires récemment réalisées dans 4 fédérations départementales de pêche, aux résultats pourtant plus que contrastés. Seule une étude conclut à un impact supposé sur les populations d’Ombre commun dans l’Aude. Or cette espèce de salmonidé a été introduite à des fins de pêche sportive dans ce département, bien loin de son aire de distribution naturelle des bassins du Rhin, du Rhône et de la Loire. » LPO, 12 juillet 2024
D’abord, on peut s’étonner que cet arrêt ne s’appuie pas sur l’avis du 5 juillet 2022 [PDF] du Conseil national de la protection de la nature (CNPN) qui indiquait s’opposer à cette destruction, pour un certain nombre de motifs :
« L’impact de ces oiseaux sur des espèces de poissons menacées n’a jamais été argumenté ni démontré*.
- En eaux libres, les grands cormorans consomment avant tout des poissons communs (cyprinidés), voire allochtones (perche-soleil, poissons-chats).
- La diminution constatée de certaines espèces de poissons relève principalement de la dégradation de la qualité des masses d’eau et des habitats aquatiques, des ruptures de continuités écologiques, et aussi d’autres espèces exotiques, comme le silure glane. »
* Le CNPN évoque une étude à grande échelle tandis que celles produites par les pêcheurs pour le Conseil d’État étaient locales et négligeaient l’impact d’autres facteurs (changement climatique, pollution, espèces invasives comme le silure…).
Cette étude souligne également qu’il n’existe pas « d’analyse économique rigoureuse traduisant l’impact de la prédation des élevages par le grand cormoran ». Le CNPN conclut sur l’arrêté qui a été annulé par le Conseil d’État : « [l]es dispositions de cet arrêté s’appuient sur des recensements scientifiquement rigoureux, et dont la poursuite est essentielle ».
Ensuite, le Conseil d’ État n’a pas tenu compte des travaux effectués par le gouvernement qui, interrogé par les députés sur l’arrêté, avait déclaré : « En conséquence, lors des travaux préparatoires à l’élaboration de l’arrêté, des réflexions ont été engagées avec l’ensemble des partenaires concernés par le grand cormoran (représentants des pisciculteurs et pêcheurs, associations de protection de la nature, experts, administration) afin de permettre la sécurisation des actes juridiques et d’éviter que les futurs arrêtés préfectoraux ne soient à nouveau annulés. »
Enfin, le rapport annuel du coordinateur national, M. Loïc Marion, ne cesse de démontrer que les tirs de régulation n’ont pas d’incidences sur les effectifs de cormorans[4]. Il est donc des plus étonnant que le Conseil d’État ait annulé purement et simplement l’arrêté.
Le grand cormoran, un bouc-émissaire à protéger
Cet oiseau ne laisse personne indifférent. Sa destruction est au cœur des préoccupations des parlementaires. Au cours de la 16e législature, 26 questions écrites et/ou orales ont été posées par les parlementaires en lien avec cet oiseau (11 durant la 15e législature, 28 durant la 13e, 64 durant la 12e législature, soit entre 2002 et 2007). Une question publiée lors de la 10e législature le 31 mars 1997 parlait de véritable « génocide écologique » et un nombre aberrant de cormorans à 650 000 individus ! Au-delà des clichés, depuis toujours, les tensions entre oiseaux et pêcheurs sont monnaie courante à propos du poisson. Pourtant, il existe des pistes qui doivent être privilégiées plutôt que la destruction de cet animal, dont l’impact négatif sur les populations de poissons n’est pas scientifiquement démontré. Au contraire, le grand cormoran demeure indispensable à nos écosystèmes. Comme le soulignait le gouvernement, « le fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture (FEAMPA) prévoit des mesures pour accompagner une étude portée par une structure collective du secteur aquacole. Le FEAMPA prévoit une aide relative à l’achat de matériels permettant de prévenir, voire réduire la prédation sur les étangs ». Ensuite, il paraît opportun d’ouvrir une indemnisation similaire à celle prévue par le décret n° 2019-722 du 9 juillet 2019 relatif à l’indemnisation des dommages causés aux troupeaux domestiques par le loup, l’ours et le lynx ou bien à contribuer en amont financièrement à l’installation de cages-refuges. Il existe également une jurisprudence devant le juge administratif permettant d’engager la responsabilité de l’État pour l’application de la loi de protection de la nature de 1976. En effet, un arrêt du Conseil d’État avait précisé les modalités de réparation du préjudice subi par des exploitants de pisciculture résultant de la prolifération d’oiseaux appartenant à des espèces protégées dont la destruction a été interdite en application des dispositions de l’article L411-1 du code de l’environnement[5].
De plus, il convient probablement de revoir la liste des poissons pêchés en France. La protection des poissons est d’ailleurs très relative car leur présence sur l’arrêté ministériel de 1988 ne les protège pas de la pêche. Par exemple, deux poissons cités par le Conseil d’État, l’ombre commun et le brochet commun, classés parmi les espèces « vulnérables » sur la liste rouge des poissons d’eau douce de France métropolitaine, peuvent être pêchés. Le Conseil d’État mentionne également que l’anguille est classée « en danger critique d’extinction ». À la lecture de la note de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) sur les raisons de ce classement [PDF], nous y voyons l’une des causes de la « surpêche » de l’anguille. Sa raréfaction s’explique également par les « nombreux obstacles freinant sa migration vers les cours d’eau (barrages, bouchons vaseux…) et [elle] se trouve parfois prise au piège dans des turbines. L’espèce est également exposée à de nombreux polluants et pesticides, qui fragilisent fortement ses défenses immunitaires et favorisent l’infestation de sa vessie natatoire par le ver parasite Anguillicola crassus, arrivé avec l’importation d’autres poissons utilisés en aquaculture. Ce parasite et ces pollutions pourraient perturber la capacité reproductrice de l’adulte et compromettre son retour vers les lieux de ponte ». Le grand cormoran ne fait pas partie des raisons de son état critique. D’ailleurs, dans les nombreuses publications de Loïc Marion, il a été relevé que le brochet et l’anguille n’étaient pas des poissons consommés régulièrement par le grand cormoran. Exit donc l’idée que le grand cormoran puisse les menacer.
Il faut également avoir à l’esprit que la pêche en France est une activité économique qui pèse et qui peut légitimement voir dans le grand cormoran un concurrent naturel. La Fédération titrait sur son site internet après l’annulation de l’arrêté : « Victoire pour le peuplement piscicole : la FNPF obtient la reprise de la « régulation » du cormoran ». Le premier site de pêche de France titrait de son côté : « Victoire pour la pêche : reprise de la régulation du grand cormoran ». Le Chasseur français allait plus loin en considérant l’interdiction de régulation du cormoran comme un « choix extrême dicté par les extrémistes ». Il est fait mention uniquement de la pêche et de ses ressources, les poissons.
Ayant dressé ce constat, nous pouvons conclure que depuis les années 1990 et jusqu’à l’ancien arrêté ministériel pris le 19 septembre 2022, soit durant près de 30 ans, les grands cormorans ont sans cesse fait l’objet de tirs, parfois avec des quotas exubérants dépassant leur nombre réel. L’absence de suivi des populations jusqu’à récemment et la relative facilité avec laquelle les préfets fixaient les arrêts préfectoraux de destruction ont empêché toute approche scientifique et rigoureuse du sujet, loin des passions et des pressions. Dans un contexte d’effondrement de la biodiversité, il a fallu que le gouvernement décide de reprendre le dossier sous un angle scientifique pour que son action soit, de suite, contestée vigoureusement. L’appétit de ce fabuleux oiseau pour les poissons n’est pas à prouver, pourtant sa tuerie n’est pas justifiée et doit prendre fin. En effet, comme démontré précédemment, aucune étude sérieuse n’a démontré un impact négatif significatif sur les espèces menacées de poissons. Il existe également des moyens de prévention à la disposition des acteurs économiques pour que cet impact soit le plus minime possible sur leurs exploitations piscicoles. Au plus pressé, le gouvernement doit faire parvenir aux préfets toutes les informations nécessaires afin d’empêcher, une nouvelle fois, que les tirs en eaux libres aient lieu. À terme, il est plus que temps pour la France de cesser de résoudre ses problèmes de cohabitation avec le vivant par des tueries en masse d’animaux sauvages.
Maxime Louis, vice-président de l’APRAD
[1] I. – Lorsqu’un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l’écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d’intérêt géologique, d’habitats naturels, d’espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : 1° La destruction ou l’enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l’enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d’animaux de ces espèces ou, qu’ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat.
[2] I. – (…)
« a) Dans l’intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ;
b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété ;
c) Dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ;
d) A des fins de recherche et d’éducation, de repeuplement et de réintroduction de ces espèces et pour des opérations de reproduction nécessaires à ces fins, y compris la propagation artificielle des plantes ;
e) Pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées, d’une manière sélective et dans une mesure limitée, la prise ou la détention d’un nombre limité et spécifié de certains spécimens. » (…)
[3] « 6. Dans ces conditions, eu égard à l’absence de données objectives et précises quant aux risques de prédation du grand cormoran sur les espèces de poissons indiquées par le préfet dans son mémoire en défense et quant à l’état de conservation des grands cormorans dans son aire de répartition naturelle, les mesures en litige présentent un caractère disproportionné au regard de l’objectif poursuivi. » TA Grenoble 5-04-2022_annult AP cormo 73.pdf (lpo.fr)
[4] « Rappelons ici ce que nous indiquions dans le rapport de 2018, à savoir que l’évolution des effectifs d’un recensement à l’autre ne dépend pas des tirs mais de facteurs naturels comportementaux en relation avec les paramètres biologiques (succès reproducteur sur les colonies principalement dans les pays au Nord de la France, choix des routes de migration et des sites d’hivernage, compétition intraspécifique, mortalité naturelle…) et les facteurs de l’environnement (ressources alimentaires notamment) qui évoluent chaque année, probablement à plusieurs niveaux d’échelle (locale, régionale, nationale, européenne). » Recensement national des grands cormorans hivernant en France durant l’hiver 2020-2021, Rapport final, bilan corrigé au 28 février 2022, Loïc Marion, coordinateur national, Page 23 [PDF]
[5] « Considérant qu’il résulte des principes qui gouvernent l’engagement de la responsabilité sans faute de l’État que le silence d’une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en œuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer ; qu’ainsi, en l’absence même de dispositions de la loi du 10 juillet 1976 le prévoyant expressément, le préjudice résultant de la prolifération des animaux sauvages appartenant à des espèces dont la destruction a été interdite en application de ces dispositions, désormais codifiées à l’article L.411-1 du code de l’environnement, doit faire l’objet d’une indemnisation par l’État lorsque, excédant les aléas inhérents à l’activité en cause, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés. » Conseil d’État, 6e et 1re sous-sections réunies, 01/02/2012, 347205, Publié au recueil Lebon
